A auditoria cidadã à dívida:
resistência popular para uma democracia participada
Eugénia Pires
Fotos: Eugénia Pires
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Para que serve uma auditoria cidadã?
Uma auditoria refere-se a um instrumento de análise e avaliação de um conjunto de dados, habitualmente de natureza contabilística, processo frequente no contexto da avaliação da fiabilidade e sustentabilidade financeira de empresas e instituições, ou da fiscalização da legalidade ou conformidde de uma atividade, serviço ou processo. Estas tendem a ser contratualizadas junto de especialistas externos que, mediante acesso à documentação e contacto com as partes diretamente envolvidas, se pronunciam sobre a fiabilidade e legalidade dos dados. Uma auditoria cidadã, porque coordenada pela sociedade civil, deve ser entendida como um instrumento de cidadania, de baixo para cima, que visa o aprofundamento e consolidação da democracia participativa, em linha com o número 2 do artigo 48.º da Constituição da República Portuguesa1, devendo, por isso, ser promovida pelas entidades públicas enquanto sinal de maturidade democrática e elemento fulcral para a construção do consenso social em torno de temas fracturantes da sociedade civil. Podendo ser aplicadas às mais distintas realidades, as auditorias cidadãs ficaram associadas ao escrutínio cidadão da dívida pública, sendo os casos Equatoriano e Grego os mais conhecidos, por terem fornecido uma base factual e politicamente sustentada para lutar contra um sistema financeiro opressivo, que priorizou os interesses dos credores privados em detrimento do bem comum, os interesses dos povos.
1 O número 2 do Art. 48.º estabelece que: “Todos os cidadãos têm o direito de ser esclarecidos objetivamente sobre atos do Estado e demais entidades públicas e de ser informados pelo Governo e outras autoridades acerca da gestão dos assuntos públicos.”
Importa sublinhar que, quando falamos de dívida, referimo-nos ao compromisso de pagar a coisa que se deve, isto é, à ‘obrigação’ de saldar essa dívida. Este compromisso, mesmo quando sustentado por um quadro legal que estabelece os termos contratuais em que a sua amortização, isto é, o seu pagamento na data de vencimento, deve ser feita, assenta sobre um jugo moral que subordina socialmente os devedores. Embora a economia de mercado pareça ter dissolvido os vínculos socio-históricos de formações pré-capitalistas, caracterizadas por uma economia embutida nos laços sociais, religiosos, familiares e comunitários, com a sua secularização, ou seja, a sua separação desta teia de laços, a dívida de mercado não perdeu os estreitos vínculos sociais característicos das relações de reciprocidade que sustentam a dívida social assente na dádiva. A dívida (desde a escala pessoal à nacional) encontra-se assim imbuída de um dever moral que obsta à normalização do recurso aos mecanismos de mercado previstos perante as situações de falência. A vinculação moral da norma do cumprimento do serviço da dívida é um elemento de tensão e um pesado antagonista ao processo de mobilização da sociedade civil.
No caso da dívida pública referimo-nos à dívida contraída pelo Estado, desde a administração central e local até ao sector empresarial do Estado, através de empréstimos títulados (obrigações do tesouro, bilhetes do tesouro, eurobonds nos mercados de capitais internacionais) e não titulados (linhas de crédito, certificados de aforro, crédito concessional como os empréstimos de organizações supranacionais como o Banco Mundial ou o Fundo Monetário Internacional – FMI, por exemplo) junto do sistema financeiro nacional e internacional. As somas de dinheiro são adiantadas por bancos e investidores institucionais, mediante o pagamento de um juro, tendo em vista o seu posterior reembolso. Considerando o Estado enquanto governo político de um povo constituído em nação, a importância política da dívida pública e o seu impacto orçamental justifica o escrutínio cidadão cuidado e contínuo de todo o processo de endividamento público e suas implicações orçamentais, como forma de determinar o impacto da carga fiscal sobre o contribuinte.
Uma auditoria cidadã à dívida pública representa, assim, uma iniciativa da sociedade civil para auditar as contas públicas e, assim, avaliar a legitimidade das responsabilidades contratuais que incorrem da contratação daquela dívida. Nos casos conhecidos, foi promovida através da constituição de uma comissão de auditoria plural e independente, composta por membros da sociedade civil, embora titulares de cargos públicos possam tomar parte. O envolvimento e a colaboração das instituições públicas diretamente envolvidas é fundamental para assegurar o acesso à informação, enquanto o envolvimento do Parlamento Nacional afigura-se crucial para dotar a iniciativa de força política para a sua concretização. A iniciativa pretende, por um lado, informar de forma transparente e responsável, prestando contas, sobre a composição da dívida pública, a sua origem e os seus beneficiários, identificar os procedimentos administrativos do processo de endividamento e a sua validação face ao quadro legal para, dessa forma, avaliar a sustentabilidade do endividamento e identificar as porções de dívida legítima, ilegítima, odiosa e mesmo ilegal e insustentável. Por outro lado, em caso de comprovada insustentabilidade, financeira, económica, social ou ambiental, a iniciativa vinca o carácter político da necessidade de reestruturação da dívida pública. Esta é a única forma de assegurar que as considerações de justiça social não são secundarizadas face a obrigações contratuais e interesses dos credores institucionais.
Em última instância, a auditoria cidadã encaixa dentro dos movimentos de resistência anti-capitalista indignados com a “acumulação por expropriação” e necessidade de resistir contra o desterritorialização e a expropriação (Harvey, 2010: 256), neste caso, contra a expropriação imposta pelos credores oficiais supranacionais como o FMI.
A experiência portuguesa
Portugal acompanhou o movimento de Auditoria Cidadã iniciado na América Latina que, no pós-Grande Recessão 2007-2009 (crise do setor bancário e financeiro global iniciada no EUA com o afundamento do mercado do credito imobiliário de alto risco, episódio conhecido como crise dos subprime), emergiu por toda a Europa como forma de contestação popular face às restrições impostas pelo Consenso de Bruxelas, quando o mercado passou a exigir taxas de juro exorbitantes para o refinanciamento da dívida pública. Também quando, em maio de 2011, Portugal foi confrontado com uma intervenção por parte dos credores oficiais – FMI, Banco Central Europeu e Comissão Europeia, a contrapartida para a injeção de liquidez era um programa de austeridade assente na reposição da sustentabilidade das finanças públicas, obtida através da retração do Estado social e do aumento dos impostos, e na desvalorização interna, assegurada pela flexibilização do mercado de trabalho e crescentes precarização das relações de emprego e relativa compressão salarial. O objetivo, a reposição da competitividade externa.
A narrativa oficial invocava argumentos morais, considerando que os e as portuguesas haviam vivido acima das suas possibilidades pelo que deveriam ser punidos/as iniciando um processo de emagrecimento forçado das “gorduras” do Estado social. É neste contexto que surge a “Iniciativa para uma auditoria à dívida pública” (IAC), criada em 17 de dezembro de 2011 através da Declaração de Lisboa e para a qual foi criada a Comissão de Auditoria, composta por ativistas e entidades com reconhecimento político de vários sectores. A iniciativa tinha como intuito escrutinar a origem, a composição e a magnitude da dívida pública, bem como iniciar um processo de reestruturação que protegesse os interesses dos cidadãos e cidadãs portugueses/as, sublinhando que a dívida pública era apenas um, entre muitos, dos compromissos do Estado Português. A auditoria cidadã constituía-se como a forma de garantir que a questão da responsabilidade do endividamento seguia uma abordagem mais abrangente na sua complexidade. Em vez do resgate direto aos credores da dívida – essencialmente o setor financeiro dos países do centro da Zona Euro – era necessária uma abordagem integrada, assente na partilha de responsabilidades entre devedor e credor, travando o processo de regressão socioeconómica e impedindo o desvio de recursos públicos para o cumprimento do serviço da dívida em detrimento de outras necessidades sociais. Importava deslocar a primazia dada aos credores financeiros – privados e oficiais – para a oferecer ao povo português.
A criação da IAC enquadrou-se na Declaração de Atenas e na Aliança Europeia de Iniciativas para a Auditoria Cidadã, sendo fundamental o recurso a apoio técnico de organizações e entidades que, à escala internacional, acumulavam conhecimento neste âmbito. Em particular na fase inicial de lançamento da Iniciativa. Porém, houve também a necessidade de robustecer a abordagem tendo em consideração a especificidade contextual da realidade portuguesa e, a par da mobilização do protesto social contra os credores, não rejeitar a narrativa oficial, nomeadamente em torno da análise tecnocrática da sustentabilidade da dívida, mas, pelo contrário, explorá-la para expor criticamente as suas limitações e desocultar a economia política da dívida pública.
No que respeita a atividades concretas, a IAC constituiu uma comissão de auditoria composta por ativistas das mais variadas formações e algumas entidades com reconhecimento político, sendo que a coordenação dos trabalhos era realizada por uma comissão executiva. Desde o primeiro momento que os seus membros estiveram envolvidos em inúmeros eventos de divulgação e sensibilização junto de escolas e da sociedade civil e alimentando um sítio de divulgação das atividades na internet com peças informativas. Para além disso, a primeira grande tarefa foi a produção, por parte do grupo técnico, de um relatório preliminar sobre a situação do endividamento público. Evitando uma posição fechada e definitiva, procurava-se criar um documento, incompleto e aberto à crítica, que promovesse o debate e a identificação de temas a aprofundar. Esse documento foi tornado público no início de 2013, no final do primeiro ano de atividade, e designado “Conhecer a dívida para sair da armadilha: relatório preliminar do grupo técnico”.
Comissão da Auditoria Cidadã
Adelino Gomes
Albertina Pena
Alexandre Sousa Carvalho
Ana Benavente
António Avelãs
António Carlos Santos
António Romão
Bernardino Aranda
Boaventura Sousa Santos
Eugénia Pires
Guilherme da Fonseca Statter
Henrique Sousa
Isabel Castro
Joana Lopes
João Camargo
João Labrincha
João Pedro Martins
João Rodrigues
José Castro Caldas
José Goulão
José Guilherme Gusmão
José Reis
José Soeiro
José Vitor Malheiros
Lídia Fernandes
Luís Bernardo
Luísa Costa Gomes
Manuel Brandão Alves
Manuel Carvalho da Silva
Manuel Correia Fernandes
Maria da Paz Campos Lima
Mariana Avelãs
Mariana Mortágua
Martins Guerreiro
Octávio Teixeira
Olinda Lousã
Pedro Bacelar de Vasconcelos
Raquel Freire
Ramiro Rodrigues
Sandro Mendonça
Sandra Monteiro
Sara Rocha
Ulisses Garrido
Vítor Dias
Resolução da Convenção de Lisboa, dezembro 2011
Este primeiro documento permitiu lançar o debate na sociedade civil, ao reconhecer que a austeridade agravava o problema do endividamento e mostrando a urgência da reestruturação liderada pelo Estado Português. Ajudou também a perceber as limitações da própria comissão de auditoria para a hercúlea tarefa de auditar a dívida pública, a qual necessitava de força política para desbloquear o acesso a informação e a conhecimento técnico. Foi então lançada, em maio de 2013, a petição “Pobreza não paga dívida. Renegociação Já!” que instava a Assembleia da República (AR) a pronunciar-se a favor da abertura urgente de um processo de renegociação da dívida pública que envolvesse todos os credores privados e oficiais; promovendo a criação de uma entidade para acompanhar a auditoria da dívida pública e o seu processo de renegociação. Essa entidade deveria garantir, quer pela sua composição, quer pelo seu funcionamento, neutralidade e isenção nos procedimentos a seguir, rigor e competência técnicas, participação cidadã qualificada e condições de exercício do direito à informação de todos os cidadãos e cidadãs.
A petição foi subscrita por 6 445 signatários/as e entregue na Assembleia da República em janeiro de 2014. A entrega da petição na AR foi acompanhada de um relatório técnico que sustentava a sua legitimidade e de cartas de sensibilização para as consequências da não reestruturação da dívida dirigidas a cada um/a dos/das deputados/as, servindo de ignição ao manifesto “Preparar a reestruturação da dívida para crescer sustentadamente” mais conhecido como o Manifesto dos 74 (o interno, que foi seguido por uma versão externa subscrita por intelectuais e políticos reconhecidos internacionalmente), em março de 2014. Este seria, posteriormente, convertido em petição e ambas as petições foram levadas a plenário na AR em outubro do mesmo ano. Do debate parlamentar saíram várias propostas legislativas de preparação da reestruturação, todas chumbadas pela maioria de direita, mas foi possível aprovar com os votos do Partido Socialista e a abstenção das restantes forças políticas, a Resolução da AR n.° 94/2014 que visava desencadear um processo parlamentar de audição pública para avaliação do impacto da dívida pública e das soluções para o problema do endividamento. A conferência da AR decorreu em dezembro de 2014 e a visão da IAC sobre o assunto foi apresentada através de uma intervenção do economista José Maria Castro Caldas. De uma maneira geral, as intervenções dividiram-se entre o reconhecimento dos impactos nefastos da austeridade e a obrigação moral de saldar as dívidas junto dos credores sob pena de Portugal não regressar aos mercados.
2 Mas também a Constituição Portuguesa e a Carta dos Direitos Humanos.
3 Programa de informação da RTP1 difundido entre 2002 e 2020.
Não obstante o crescente reconhecimento do problema por parte da sociedade civil, a conferência parlamentar veio também encerrar o tema do lado da maioria parlamentar e do governo. O “Fórum IAC – Dívida e Direitos Humanos”, em preparação, afigurava-se urgente. Tendo por base o reconhecimento do óbvio conflito entre austeridade e serviço da dívida e Direitos Humanos, em particular os que decorrem do Pacto Internacional do Direitos Económicos e Sociais2, este organizou-se, em fevereiro de 2015, em torno de ateliers de trabalho coletivo, com conclusões e propostas apresentadas no plenário final. Os ateliers versaram sobre o direito ao trabalho, à saúde, à educação, à segurança social, à habitação, e ao ambiente e qualidade de vida.
A mudança de ciclo governativo, em 2015, não significou alteração da vontade política. Durante a “geringonça” foi criado, em 2016, um grupo de trabalho entre o Partido Socialista e o Bloco de Esquerda, composto por reputados economistas para avaliarem a sustentabilidade da dívida externa portuguesa. Quando o relatório foi tornado público, em 2017, o governo comunicou que não se vinculava ao documento. Ainda assim, foi dada visibilidade ao problema do sobre-endividamento soberano e criado um consenso generalizado, à esquerda e à direita, sobre as consequências sociais da não reestruturação e a necessidade de alterar os termos e condições da dívida pública, pelo menos nos juros e prazos de maturidade, mantendo uma partilha de responsabilidades entre credores, privados e oficiais, e devedores, e da importância de proteger o Estado social e os direitos constitucionalmente adquiridos. Existiram ainda pequenas medidas de gestão da dívida que resultaram da denúncia cívica, como a revisão das margens escandalosas cobradas pelos credores oficiais, ou a revisão do memorando de entendimento sobre o Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) de forma a permitir que se desse prioridade à amortização do empréstimo do FMI e não em simultâneo com os credores oficiais europeus.
Em 2016, Marcelo Rebelo de Sousa veio a público pronunciar-se sobre a reestruturação da dívida dizendo que a sua discussão era prematura e extemporânea. Porém, o Programa Prós e Contras3, de 9 de maio de 2016, mostrava que 77% dos/das portugueses/as eram favoráveis a uma reestruturação no seio da União Europeia.
Com a saída de Portugal do Procedimento por Défices Excessivos em 2017, as questões da dívida pública perderam visibilidade. Portugal nunca realizou a reestruturação de dívida pública. Priorizando o mercado, e esquecendo que a dívida pública é apenas um dos múltiplos compromissos do Estado Português, foi ao povo português que coube o resgate da banca, do centro da Zona Euro e da nacional, em detrimento do investimento nos serviços públicos e no reconhecimento das carreiras dos funcionários públicos. Os resultados estão à vista com a falência das infraestruturas, por décadas deixadas ao abandono, e a exaustão dos trabalhadores e trabalhadoras. Quando a política industrial está totalmente ausente e o planeamento e a coordenação económica são considerados tabu, as intenções de modernização do país transformam-se em meros powerpoints divulgados com glamour pelos media e as redes sociais, o conhecimento técnico dos/das funcionários/as públicos/as é desprezado e estes/as transformados/as em meros intermediários entre a tutela governativa e as consultoras externas chorudamente pagas. Também por isto, e não obstante, a dívida pública em percentagem do PIB estar abaixo dos 90%, a auditoria cidadã à dívida pública continua a ser pertinente e fundamental para valorizar o papel do Estado como garante da justiça social, elemento fundamental na promoção do crescimento económico e amortecedor das crises económico-financeiras, tão fundamental para fazer face aos desafios que as transições demográfica, digital e ambiental colocam ao povo português. Também por isto é preciso continuar a mobilizar!
