O processo do Tratado Vinculativo¹

Desde a década de 1990, o avanço da globalização significou um crescimento ainda mais acentuado do poder econômico e também político das ETNs. Esse poder se sustenta num tripé que lhes garante monopólios, privilégios, mercados e fontes de matéria-prima: o regime de propriedade intelectual, o sistema de painéis arbitrais investidor-Estado, e os acordos de livre comércio e investimento, conformando uma verdadeira “arquitetura da impunidade”⁸. Em aliança com países do centro do capitalismo, que promovem os acordos internacionais constitutivos desse regime, às ETNs são garantidos mecanismos jurídicos “com dentes”, ou seja, compromissos vinculativos com capacidade de fazer-se valer de direito e também de fato. Passados mais de 50 anos do discurso de Allende, no entanto, as normas que regulam as atividades das ETNs em matéria de direitos humanos e ambientais são ainda voluntárias, bastante suscetíveis, portanto, ao cinismo da chamada responsabilidade social empresarial⁹.

Com efeito, em 2005, o processo iniciado por Allende foi profundamente esvaziado com a nomeação de John Ruggie para Representante Especial da ONU em matéria de direitos humanos e empresas¹⁰. Em Conferência na sede da Coca-Cola financiada pelo Conselho dos EUA para Negócios Internacionais, a Câmara de Comércio dos Estados Unidos, e a Organização Internacional de Empregadores, Ruggie argumentava que foi convocado pelo Secretário Geral da ONU a “resolver o impasse” em que se encontravam, já que o tema era “muito divisivo”, com as empresas em um extremo, e os grupos em defesa dos direitos humanos do outro¹¹.

É assim que em 2011 o Conselho de Direitos Humanos da ONU adota os “Princípios Orientadores” de Ruggie, paradigma voluntário que, entre outras coisas, introduz o conceito de devida diligência em matéria de direitos humanos¹². Os princípios Ruggie oficializam no sistema multilateral dois paradigmas que disputam o tema da regulação das ETNs. O primeiro, fundado por Allende e sustentado por mais de 50 anos de resistência e luta de comunidades atingidas e movimentos sociais, entende que essas empresas têm por objetivo o lucro e por incumbência os interesses de seus acionistas. Para essa vertente, as ETNs e suas atividades transfronteiriças são o objeto a ser regulado pelos que têm o poder e o mandato para fazê-lo, os Estados; em colaboração estreita com aqueles que, em seus territórios, lidam diretamente com as consequências das atividades corporativas transnacionais. Entendem, nessa leitura, que Estados e sociedade civil desempenham papéis diferentes nessa negociação, mas que a ambos interessa, em princípio, o respeito à autodeterminação dos povos e a proteção de suas terras, gente e recursos. Porque fundados no interesse coletivo, entende-se que são ambos interlocutores legítimos no processo¹³.

O segundo paradigma, como explícito no discurso de Ruggie aos empresários em 2005, entende os interesses empresariais e os interesses de grupos de proteção aos direitos humanos como equivalentes nessa discussão. Para essa vertente, as empresas precisam aderir ao paradigma protetivo e não ser obrigadas por ele. Apostando no convencimento de acionistas, Ruggie argumentava, entre outras coisas, que a proteção dos direitos humanos seria do interesse econômico direto das empresas, já que violações poderiam traduzir-se em um aumento significativo dos custos de um dado investimento. A resistência das comunidades atingidas, arguía, poderia atrasar indefinidamente o projeto empresarial, e tempo é dinheiro¹⁴. A “Paz de Ruggie”, porém, não durou três anos¹⁵.

A aprovação da Resolução 26/9 pelo Conselho de Direitos Humanos em 2014 retomou a verve Allendista e abriu outra frente de batalha no sistema multilateral, em paralelo aos mecanismos Ruggie. A despeito de mais de 5 décadas de frustração e impunidade, o Tratado Vinculativo, como é conhecido esse processo justamente por ultrapassar o paradigma voluntarista, é hoje acompanhado por países e sociedade civil com forte entusiasmo, dinamismo e esperança¹⁶.

A partir da incidência política com Estados, sobretudo do Sul Global¹⁸, muitas das principais demandas dos movimentos organizados na Campanha se veem hoje refletidas no rascunho em negociação, como por exemplo¹⁹:

Inclusão do conceito de “atingidos”²⁰ para complementar o de “vítimas”: desenvolvido organicamente no seio dos movimentos sociais brasileiros²¹, a categoria jurídica de “atingidos” refere-se à identidade coletiva de grupos sociais que compartilham a experiência de terem suas condições materiais, seus modos de vida ou seus direitos fundamentais (potencialmente) violados ou comprometidos por um determinado projeto econômico²². Assim, a inclusão da perspectiva dos atingidos traz a dimensão coletiva das violações, garantindo ao conjunto da comunidade, por exemplo, o direito à informação sobre o processo. Ao mesmo tempo, a categoria expande o que se poderia compreender como vítima de uma violação: mesmo que não haja dano direto ao patrimônio individual, também como exemplo, se um empreendimento afeta a qualidade e a disponibilidade da água disponível a um grupo social mesmo que afastado a muitos quilômetros de distância do projeto, esse grupo também deve ser considerado nos processos de reparação.

Necessidade de responsabilidade conjunta e solidária penal, civil e administrativa a pessoas naturais e jurídicas ao longo das cadeias de produção globais: coração do processo, é imperativo que o futuro tratado estabeleça mecanismos executáveis que impeçam as ETNs de evadirem-se de responsabilidade jurídica seja saltando fronteiras, seja relegando sua responsabilidade exclusivamente a subsidiárias menores ou parceiras locais. Para tanto, também é preciso estabelecer critérios bastante abrangentes para a definição do que faz ou não parte de uma cadeia produtiva: deve-se olhar mais para onde as decisões produtivas foram tomadas, e a quem beneficiam, que a relações contratuais formais de negócios ²³.

Proibição da doutrina do forum non conveniens: essa doutrina permite que juízes decidam não julgar um caso se entenderem que há outro tribunal mais adequado para fazê-lo — normalmente os do Estado onde ocorreram as violações. Além de essa valoração ser subjetiva, há situações em que o Estado pode até conseguir julgar a transnacional, mas quando chega a condenação a empresa já retirou seus ativos do país e a sentença condenatória se torna impossível de executar. Esse ganha-mas-não-leva é o caso, por exemplo, da União dos Atingidos União pela Texaco (UDAPT)²⁴, no Equador, que obtiveram sentença condenatória milionária contra a petroleira que, porém, já não tem ativos no país. É portanto necessário que o futuro acordo proíba o uso dessa doutrina, garantindo às comunidades atingidas o direito de buscar justiça não apenas em seus países, onde as violações ocorreram, mas também nos países onde as ETNs têm ativos ou sede²⁵.

Além dessa colaboração crescente entre parlamentares progressistas, sindicatos, comunidades atingidas e movimentos sociais, o processo do tratado também abre espaço para a construção de pontes entre atores que dificilmente se encontrariam em outras trincheiras. Possibilitando o diálogo entre o atingido e a diplomata, essa colaboração tática, plena de contradições, é também oportunidade para construção de entendimentos comuns que podem se tornar fundamentais para enfrentar, dentre outros desafios, ao genocídio do povo palestino e à ascensão exponencial do fascismo no mundo. Ao contribuir para a formação desta frente improvável, o Tratado Vinculativo permite o diálogo e a confluência entre o poder estatal e o poder popular, mobilizando diferentes escalas de ação e propiciando a construção de estratégias comuns.

Por fim, o processo do Tratado Vinculativo também oferece um espaço de aprendizado e articulação internacionalista consistente e direcionada a movimentos e militantes de todo o mundo. Ao lado da construção de propostas jurídicas sólidas desde as bases ao longo do ano no trabalho autônomo das regiões, delegações da Campanha Global se reúnem durante toda a semana de negociações em Genebra também para compartilhar suas lutas, construir confiança política, e pensar coletivamente a construção do futuro. Como ferramenta organizativa, portanto, essa coordenação estratégica de movimentos sociais, sindicatos e comunidades atingidas amplia o horizonte da luta contra o imperialismo e o colonialismo, ao mesmo tempo em que engendra as relações necessárias para a construção de outros mundos — e de outras economias.

¹  Para atender ao público português, o texto, escrito inicialmente em portugues brasileiro, utiliza a terminologia “Tratado Vinculativo” (PT) em lugar de “Tratado Vinculante” (PTBR).
²  Salvador Allende, 4 de dezembro de 1972. “Discurso en la Asamblea General de las Naciones Unidas Naciones Unidas, Nueva York”
³  O mesmo que “Empresas Multinacionais”, i.e., empresas cuja produção está dispersa em cadeias de produção internacionais, abarcando diferentes regimes jurídicos e políticos.
⁴  Anwandter, Christian, Ayala, Matías y Rivero, Rodrigo, 2024. “Edición y conspiración antirrevolucionaria en Quimantú: el caso de ‘Los documentos secretos de la ITT’”. Revista Letral, n.º 32, 2024, pp. 92-123. Ver também CIA, documentos diversos: ITT in Chile.
⁵  Cria-se nesse período a Comissão e o Comitê sobre Empresas Transnacionais para tratar do tema, levando à proposição, em 1987, de um Código de Conduta e, em 2003, das Normas sobre as responsabilidades das empresas transnacionais em matéria de direitos humanos. Sobre o histórico desse processo, ver: Daniel Uribe, Danish, 2020. “Designing an International Legally Binding Instrument on Business and Human Rights”, South Centre.
⁶  Por isso também o Movimento pela Justiça Fiscal está construindo uma convenção também nas Nações Unidas para garantir melhor controle sobre os fluxos financeiros internacionais. Sobre isso, ver nota da Internacional dos Serviços Públicos.
⁷  Estima-se que só em receita direta o conjunto dos Estados perde mais de US$348 bilhões por ano. O valor pode ser três vezes maior se considerarmos a receita indireta decorrente da evasão fiscal das ETNs. Ver: Tax Justice Network, 2024. “O Estado Atual da Justiça Fiscal”.
⁸  Juan Hernández Zubizarreta e Pedro Ramiro, 2016. “Against the ‘lex mercatoria’:Proposals and alternatives for controlling transnational corporations”. Observatório de las Multinacionales en América Latina (OMAL) e Paz com Dignidad.
⁹  Daniel Maurício Cavalcanti de Aragão, 2010. “Responsabilidade como Legitimação: Capital Transnacional e Governança Global na Organização das Nações Unidas”. Tese de Doutorado, PUC-Rio.
¹⁰  A nomeação de Ruggie e a proposição de seus Princípios Orientadores é a culminância de um processo mais longo de construção dessa vertente, cujo marco inicial foi o discurso do Secretário Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, ao Fórum Econômico Mundial em 1999. Propondo um Pacto Global “para dar uma cara humana” à globalização, essa proposta “explicitamente adotou a perspectiva do aprendizado como forma de induzir mudança no mundo corporativo, em oposição à perspectiva regulatória” (tradução livre, p.28). John Gerard Ruggie, 2002. “The Theory and Practice of Learning Networks: Corporate Social Responsibility and the Global Compact”, Greenleaf Publishing, 2002.
¹¹  Keynote Address by SRSG John Ruggie “Engaging Business: Addressing Respect for Human Rights” Sponsored by the U.S. Council for International Business, U.S. Chamber of Commerce International Organization of Employers, Hosted by The Coca-Cola Company, Atlanta, 25 February 2010.
¹²  Destrinchados em seus Princípios Orientadores, Ruggie traslada a prática da devida diligência do mundo empresarial para o sistema internacional de proteção dos direitos humanos. Segundo um relatório do Alto Comissariado das Nações Unidas de 2018 sobre o tema, no primeiro caso a prática se preocupa com os riscos econômicos que os investimentos podem ter para as empresas, enquanto que a devida diligência em matéria de direitos humanos se preocupa com os riscos às pessoas em contexto de atividade empresarial. Apesar de potencialmente poder converter-se em um importante mecanismo preventivo, a prática da devida diligência em matéria de direitos humanos não é suficiente para garantir proteção e reparação de direitos humanos violados por empresas transnacionais. Sobre Devida Diligência, ver: Adoración Guamán Hernández, 2018. “Diligencia Debida en Derechos Humanos y Empresas Transnacionales: de la Ley Francesa a un Instrumento Internacional Jurídicamente Vinculante sobre Empresas y Derechos Humanos”. Revista Jurídica de Los Derechos Sociales. Sobre a crítica à devida diligência, ver o posicionamento da Campanha Global sobre o tema, e sobre a diretiva europeia.
¹³  Cumpre mencionar também a articulação internacional de parlamentares em defesa da construção de um tratado forte e eficaz. Como serão os parlamentos nacionais, para a grande maioria dos Estados, que deverão internalizar as normas negociadas em Genebra em seus diferentes ordenamentos jurídicos, parlamentares de todo o mundo organizados na Rede GIN (Rede Interparlamentaria Global, na sigla em inglês) também participam ativamente das negociações.
¹⁴  Keynote Address by SRSG John Ruggie “Engaging Business: Addressing Respect for Human Rights” Sponsored by the U.S. Council for International Business, U.S. Chamber of Commerce International Organization of Employers, Hosted by The Coca-Cola Company, Atlanta, 25 February 2010.
¹⁵  Gonzalo Berron, 2014. “Economic Power, Democracy and Human Rights: A New International Debate on Human Rights and Corporations”, International Journal on Human Rights, v. 20, jun/dez 2014.
¹⁶  Encaminhando-se em outubro próximo (2025) para sua 11a Sessão formal de negociações, o processo do Tratado Vinculativo ganhou mais dez dias anuais de debates (A/HRC/DEC/56/116), por três anos, para a construção de pontes e consenso com vistas à elaboração de um instrumento juridicamente vinculativo que finalmente regule, no sistema internacional dos direitos humanos, ETNs e outras empresas com atividade transnacional.
¹⁷  O sítio web da Campanha compila suas principais publicações relativas ao processo do Tratado.
¹⁸  Os Estados são os únicos que têm mandato para formalmente negociar os termos do acordo. Apesar de as sessões de negociação serem abertas à participação da sociedade civil, que tem direito de voz, apenas as contribuições dos Estados ficam registradas no corpo do rascunho.
¹⁹  Para mais detalhes sobre as propostas da Campanha, ver: Campanha Global, 2023. “Fronteras de um Tratado Vinculativo Eficaz sobre Empresas Transnacionales y Derechos Humanos”.
²⁰  Art. 4 conforme proposto por África do Sul, Argélia, Bolívia, Brasil, Camarões, Colômbia, México e Palestina. Em suas conclusões durante os últimos debates intersessionais, em Abril de 2025, o Presidente da sessão reafirmou esse crescente consenso.
²¹  Sobretudo o Movimento de Atingidos e Atingidas por Barragens (MAB). Para uma análise histórica do desenvolvimento do conceito, ver: Mariana Corrêa dos Santos, 2015. “O conceito de ‘atingido’ por barragens — direitos humanos e cidadania”, Revista Direito e Práxis, V. 06, n.11, p. 113-140.
²²  Originalmente desenvolvido no contexto da construção de barragens e incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro com a promulgação da Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens (PNAB) em 2023, hoje a categoria já é também utilizada para outros empreendimentos, como a mineração. Sobre isso, ver Tchenna Fernandes Maso, 2024. “A arquitetura da impunidade das empresas transnacionais de mineração no Brasil: expropriação, dependência e violação dos direitos humanos”, Tese de Doutorado, Universidade Federal do Paraná.
²³  Art. 8.6bis e Art. 8.7ter conforme proposto por África do Sul, Gana e Palestina.
²⁴  Em 1993, comunidades da Amazônia equatoriana acudiram às cortes de Nova Iorque em busca de reparação e justiça pelas violações de direitos ambientais e humanos causados pela então Texaco. Como àquela altura a empresa já havia saído do Equador, entendeu-se que o litígio haveria de dar-se nos Estados Unidos, uma vez que ali estavam alocados a sede e os principais bens da empresa; e que dali se tomaram as decisões que resultaram em mais 916 piscinas de rejeitos a céu aberto em uma das áreas de maior biodiversidade do planeta. Mais de 30 anos desde o início do litígio, os povos amazônicos que hoje convivem com taxas de câncer três vezes superiores à média do país, ainda seguem em luta por justiça.
²⁵  Art. 9.4 quinquies, conforme proposto por África do Sul, Egito e Palestina.
²⁶  Nesse sentido, já há projetos protocolados nos Parlamentos do Brasil e da Argentina; e outros em desenvolvimento na Guatemala, no Uruguai, e em Honduras. Na Colômbia, como primeiro passo, o Parlamento acaba de aprovar em primeira instância uma proposta que garantirá a possibilidade de responsabilização penal a pessoas jurídicas. Esses projetos normativos nacionais são evidência concreta do transbordamento da articulação global que o tratado proporciona. Ao devolver para os diferentes contextos nacionais os debates levados a cabo em Genebra, essas propostas de lei respondem também à urgência com que é preciso lidar com o tema.