Dívida, Clima e Dependência:
A Conversão da Dívida de Cabo Verde é uma Solução Real?
Arlindo Fortes, Escola Superior de Ciências Agrárias e Ambientais, Universidade de Cabo Verde; Centro de Estudos sobre África e Desenvolvimento, Instituto Superior de Economia e Gestão, Universidade de Lisboa; Linking Landscape, Environment, Agriculture and Food, Instituto Superior de Agronomia, Universidade de Lisboa
Fotos: Arlindo Fortes
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Quando a Dívida Encontra o Clima
Cabo Verde é um dos países mais vulneráveis às alterações climáticas. A escassez de água, a irregularidade das chuvas, a erosão costeira e a dependência energética afetam diretamente setores como a agricultura, o abastecimento às habitações e a vida económica. Igualmente, o país enfrenta uma fragilidade económica estrutural, marcada pela forte dependência externa e um elevado peso da dívida pública.
Desde sempre, o financiamento do desenvolvimento nacional dependeu da ajuda internacional, empréstimos e programas multilaterais. Embora importantes e apesar de terem permitido avanços importantes, estes mecanismos consolidaram uma relação de dependência financeira que se arrasta há décadas.
É neste contexto que surge a conversão da dívida em investimento climático como uma solução inovadora. Promete aliviar a pressão orçamental e financiar a transição ecológica. Mas será que fortalece a soberania do país? Ou representa apenas uma nova forma de gerir a dependência?
O que é a Conversão da Dívida?
A conversão da dívida consiste na transformação de parte da dívida externa em financiamento para projetos ambientais. A ideia é relativamente simples. Em vez de pagar a dívida diretamente ao país credor, o Estado cabo-verdiano compromete-se a investir esse mesmo valor em projetos ambientais e climáticos dentro do país. Esses recursos são assim, canalizados para fundos específicos, com regras, metas e mecanismos de controlo acordados entre as partes.
Na prática, parte da dívida é “trocada” por investimento em projetos previamente definidos. Não se trata de perdão de dívida – o pagamento tem de ser feito na mesma, mas fica no país em vez de sair para o exterior.
Este modelo, conhecido internacionalmente como debt-for-climate swap, é apresentado como vantajoso para todos: reduz pagamentos externos, mobiliza recursos para projetos verdes e reforça compromissos climáticos. No entanto, como veremos, implica também novas formas de condicionamento.
O Caso de Cabo Verde
Cabo Verde tornou-se, nos últimos anos, um dos exemplos mais citados deste modelo. O acordo com Portugal teve início em 2023, quando foi assinada a primeira fase do programa. Inicialmente, Portugal comprometeu-se a converter 12 milhões de euros da dívida cabo-verdiana até 2025 – podendo somar-se, no futuro, até 140 milhões, se se provar que este modelo funciona. Posteriormente, em janeiro de 2025, durante a VII Cimeira entre os dois países, o programa foi alargado para 42,5 milhões de euros, com horizonte até 2030.
Para gerir estes recursos, foi criado em julho de 2024 o Fundo Climático e Ambiental (FCA). A dívida de Cabo Verde a Portugal ronda no total os 140 milhões de euros, o que significa que, se as coisas correrem bem, todo este montante poderá vir a ser convertido em investimento climático.
O FCA financia projetos em diversas áreas: energia solar e eficiência energética, gestão da água e dessalinização, agricultura sustentável, conservação ambiental e mobilidade elétrica. Entre os primeiros projetos financiados por este fundo, destaca-se a expansão da Central Fotovoltaica de Palmarejo, na ilha de Santiago e iniciativas ligadas à transição energética. Para além disso, o fundo recebeu também 32 milhões de dólares do Mecanismo de Resiliência e Sustentabilidade do FMI. No entanto, este apoio assume a forma de financiamento concessionado, ou seja, de novo endividamento, ainda que em condições mais favoráveis. Isto revela uma contradição central do modelo: um instrumento criado para aliviar o peso da dívida acaba, simultaneamente, por ser alimentado por novos empréstimos, mantendo o país inserido no ciclo da dependência financeira.
Importa sublinhar que o acesso de Cabo Verde ao Mecanismo de Resiliência e Sustentabilidade do FMI foi aprovado em 2023, antes da criação formal do FCA, em 2024. Essa aprovação funcionou como uma etapa prévia de qualificação, integrando o país nos circuitos internacionais de financiamento climático. O FCA surge, assim, já inserido nesse enquadramento institucional, como um instrumento destinado a canalizar e operacionalizar recursos previamente negociados com os financiadores multilaterais. Deste modo, o fundo não resulta apenas de uma iniciativa soberana nacional, mas também da necessidade de se adaptar às exigências e aos critérios definidos externamente.
A lei que criou o FCA estabelece esta entidade como um instrumento institucional destinado à mobilização de recursos para a ação climática, em consonância com os compromissos internacionais do país e com a estratégia de financiamento climático. O FCA foi estruturado como uma sociedade anónima unipessoal com capital inicial subscrito pelo Estado e criado com a finalidade de captar recursos de parceiros públicos, privados, de cooperação internacional e de mecanismos de conversão de dívida.
Em termos institucionais, a estrutura de governação integra representantes do Governo — nomeadamente os ministérios com responsabilidades em finanças, ambiente e energia — e prevê a participação do setor privado, da sociedade civil e de parceiros internacionais, refletindo a lógica de governança climática do país.
O Conselho de Administração é composto por cinco membros (Lei n.º 44/X/2024). O Presidente e o Vice-Presidente são nomeados pelo Governo cabo-verdiano através de Resolução do Conselho de Ministros, enquanto os restantes três administradores são cooptados conjuntamente por estes, representando as organizações não-governamentais, o setor privado e os parceiros internacionais.
Embora os documentos e comunicações oficiais não detalhem publicamente a divisão de poderes internos entre estes atores, o desenho organizacional faz crer que a articulação entre ministérios especializados e parceiros externos é determinante para as decisões estratégicas e operacionais. Na prática, decisões sobre alocação de recursos – como financiar a expansão da Central Fotovoltaica de Palmarejo (projeto de grande escala) em detrimento de programas de cisternas para captação de água em comunidades rurais (menor escala mas com impacto direto na agricultura familiar) – passam por este órgão onde os financiadores externos têm representação.
Este arranjo pode ser visto como uma forma de pluralismo institucional que garante fiscalização, mas também levanta questões sobre como se equilibra a influência dos Estados e financiadores externos com as prioridades internas de soberania climática e desenvolvimento.
Desta forma, o fundo é apresentado como um instrumento central da estratégia climática nacional e como exemplo para outros países africanos.
Projeto "Reestruturação da Dívida Pública em Capital Natural e Climático"
No quadro de uma parceria com a Fundação MAVA, a ADAD – Associação para a Defesa do Ambiente e Desenvolvimento e o IIED – International Institute for Environment and Development, promoveram durante 18 meses o projeto “Reestruturação da Dívida Pública em Capital Natural e Climático”. O projeto fez parte de uma iniciativa mais ampla que o IIED implementou com outros parceiros. O objetivo deste projeto foi o de implementar estratégias para redução ou alívio da dívida pública em troca de um compromisso com a natureza as metas climáticas, para combater a crise multidimensional. A primeira fase de execução do projeto (iniciada em março de 2021) foi implementada em 4 países da África Ocidental, nomeadamente Cabo Verde, Mauritânia, Senegal e Guiné-Bissau. Em Cabo Verde, com o apoio da ADAD, IIED, IUCN, UNECA e BwB. A segunda fase (iniciada em janeiro de 2022) foi implementada em 2 países da África Ocidental, nomeadamente Cabo Verde e Senegal. Em Cabo Verde, com o apoio do IIED, UNECA e Potomac. Desde o início, o Governo de Cabo Verde aceitou este desafio e em maio de 2021, o Vice-Primeiro-Ministro e Ministro das Finanças, Olavo Correia, assinou uma carta de compromisso, envolvendo as instituições nacionais. Nesta perspetiva, a ADAD e o IIED trabalharam com as instituições de sectores-chave: energia, agricultura e segurança alimentar, silvicultura, água e gestão de resíduos, ambiente, biodiversidade, pescas, zonas costeiras, ordenamento do território, turismo, ETC.
Neste trabalham foram identificadas sete etapas práticas para os governos concluírem uma transação de dívida vinculada às suas metas de sustentabilidade para o clima e a natureza:
1. Criar um grupo de trabalho interministerial e chegar a acordo sobre objetivos nacionais
2. Capacitação de acesso e aconselhamento
3. Escolha o tipo de transação de dívida soberana: dívida conversão e/ou novo instrumento
4. Estruturar o clima e o desempenho chave da natureza indicadores (KPIs) ou outro desempenho relevante
5. Conceber os aspetos de financiamento da transação
6. Envolver-se com os participantes no mercado, incluindo credores, agências de notação de crédito e investidores
7. Executar transação de dívida.
Seguiram-se vários encontros que resultaram na negociação e assinatura de um Programa de Facilidade de Crédito Alargado do Fundo Monetário Internacional e com Portugal foi assinado um Memorando de Entendimento de Conversão da Dívida Pública e respetiva Adenda, baseado na reconversão da dívida em investimento climático.
Januário Nascimento, ADAD
As Condicionalidades e os Limites Reais
Formalmente, a estrutura de governação do FCA foi definida pela Assembleia Nacional de Cabo Verde através da Lei n.º 44/X/2024, aprovada em novembro de 2024, no âmbito de uma iniciativa governamental consagrada em diploma legal. No entanto, esta lei não surgiu num vazio político. O FCA foi criado no contexto do Memorando de Entendimento de Conversão da Dívida com Portugal, assinado em 2022, e após Cabo Verde ter obtido aprovação do FMI para acesso ao Mecanismo de Resiliência e Sustentabilidade em dezembro de 2023 – ou seja, antes mesmo da criação formal do fundo.
Embora formalmente resulte de uma decisão soberana do Estado cabo-verdiano, esta arquitetura institucional foi concebida já em alinhamento com os critérios, expectativas e modelos de governação promovidos pelos financiadores externos. Isto significa que o desenho institucional do FCA foi, em grande medida, moldado pelas exigências dos parceiros financiadores, ainda que formalmente aprovado por instituições cabo-verdianas. A soberania legislativa existiu, mas exercida dentro de parâmetros previamente negociados com os credores. Assim, a centralização institucional não é apenas uma opção interna, mas também o reflexo de um processo de adaptação às exigências do sistema internacional de financiamento climático.
Apesar do discurso positivo, o nosso cuidado deve ser, olhar para o que não está tão visível nos discursos oficiais. Vejamos, a conversão da dívida não é nenhum cheque em branco. Os financiadores participam na definição dos critérios, prioridades e indicadores de avaliação. Muitos projetos seguem padrões e modelos internacionais que nem sempre estão alinhados às necessidades locais mais urgentes, como o apoio direto à pequena agricultura familiar ou à gestão comunitária da água.
Por exemplo: enquanto se investe em grandes centrais solares, há comunidades no interior de Santiago que continuam sem acesso a sistemas simples de captação de água da chuva – tecnologia de baixo custo mas fundamental para a segurança alimentar dos/das pequenos/as agricultores/as. Os projetos do FCA privilegiam infraestruturas de grande escala, visíveis e mensuráveis, mas deixam frequentemente de fora iniciativas de gestão comunitária da água ou apoio direto à agricultura familiar.
No caso específico do acordo com Portugal, existe uma condicionalidade concreta raramente mencionada nos discursos oficiais. O memorando de conversão de dívida estabelece que os projetos financiados pelo FCA devem ser implementados através de empresas portuguesas, parcerias integradas por empresas portuguesas e cabo-verdianas, ou envolver a aquisição de bens e serviços de origem portuguesa. Isto significa que uma parte significativa dos recursos que “ficam no país” acaba por regressar a Portugal através de contratos com empresas portuguesas. Do ponto de vista português, garante-se que a conversão da dívida também beneficia a economia lusitana. Do ponto de vista cabo-verdiano, limita-se o potencial de desenvolvimento de capacidades técnicas nacionais e reduz-se o efeito multiplicador local do investimento.
A governação do fundo, embora inclua diferentes atores, mantém forte centralização institucional. A presença de parceiros externos reforça a supervisão técnica, mas também limita a autonomia de decisão. Existe ainda uma dependência técnica significativa: grande parte dos estudos de viabilidade, avaliações de impacto e relatórios de monitoria são produzidos por consultores internacionais. Isto reduz a apropriação local do processo e perpetua a ideia de que só o conhecimento externo é válido.
Neste contexto, a conversão da dívida envolve condicionalidades. A soberania torna-se algo parcial e condicionado. O país decide, sim – mas dentro de um quadro previamente definido por quem financia.
É Realmente uma Alternativa?
Seria injusto negar os benefícios concretos. A conversão da dívida permite financiar infraestruturas verdes, reforçar a capacidade energética e reduzir pressões financeiras de curto prazo. Isso tem um valor real, especialmente num país com recursos financeiros tão limitados como Cabo Verde. No entanto – e este é o ponto central – não resolve os problemas estruturais que nos trouxeram até aqui.
A dependência externa mantém-se. A base produtiva continua frágil. A agricultura permanece vulnerável às secas e à falta de água. A segurança hídrica continua incerta, apesar dos investimentos em dessalinização. E a própria transição energética depende de tecnologia importada, painéis solares fabricados fora, consultoria externa para desenhar os projetos.
Do ponto de vista da economia política, que ajuda a compreender estes processos, este modelo integra-se perfeitamente no sistema global de financiamento verde. Um sistema que transforma crises ambientais em oportunidades de investimento, mas sem questionar as desigualdades históricas que criaram essas mesmas crises. Existe também o risco de reprodução de desigualdades internas, tornam-se prioritários grandes projetos urbanos, como centrais solares ou redes de dessalinização em zonas turísticas. Enquanto isso, as comunidades rurais – que representam a parte mais vulnerável da população – ficam à espera de soluções mais modestas mas talvez mais transformadoras para as suas vidas.
Cabo Verde, que contribuiu muito pouco para a crise climática global, acaba por pagar uma parte significativa dos custos da transição.
Caminhos Alternativos
Para que este mecanismo contribua efetivamente para a justiça climática e a soberania real, são necessárias mudanças de fundo.
É fundamental reforçar a participação das comunidades locais e dos/das pequenos/as agricultores/as na definição de prioridades. Não basta incluí-los em estruturas formais de governação – é preciso que as suas vozes tenham peso real nas decisões sobre onde investir. Garantir transparência total no uso dos recursos, com prestação de contas pública e acessível. Integrar políticas de água, energia e agricultura numa visão coerente de desenvolvimento rural. Reduzir dependências tecnológicas, através da priorização de tecnologias apropriadas que possam ser mantidas e replicadas com capacidades nacionais, em vez de depender sempre de fornecedores externos.
E talvez o mais importante: articular a conversão da dívida com uma estratégia mais ampla e mais ousada de gestão do endividamento. O FCA não escapa a esta lógica: mesmo sendo alimentado por conversão de dívida, nada garante que o seu financiamento futuro se baseie exclusivamente em mecanismos de conversão da dívida, pois mantém a porta aberta para novos endividamentos.
A própria Lei n.º 44/X/2024 que criou o FCA permite que este contraia empréstimos junto de entidades financeiras e emita obrigações no mercado financeiro (artigo 17). Assim, na prática, mesmo sob o rótulo de ‘financiamento climático’, o fundo pode gerar nova dívida enquanto pretende aliviar a dívida existente, mantendo-se a reprodução do ciclo da dívida.
A experiência recente mostra que o fundo já recorre a financiamentos concessionais de instituições multilaterais, como o FMI – o que significa novo endividamento, ainda que em condições mais favoráveis.
Enquanto não questionarmos o próprio modelo de financiamento do desenvolvimento – baseado em empréstimos que geram mais dívida -, estaremos apenas a trocar uma forma de dependência por outra.
A justiça climática exige que os países historicamente responsáveis pela crise ambiental assumam maior responsabilidade financeira. Mas sem impor novos mecanismos de controlo aos países mais vulneráveis. A questão não é apenas quem paga – é quem decide.
Conclusão: Emancipação ou Nova Dependência?
A conversão da dívida de Cabo Verde em investimento climático representa uma oportunidade importante num contexto de dupla crise – ambiental e financeira.
Contudo, não podemos tratá-la como solução automática para o desenvolvimento sustentável. Sem participação social efetiva, sem reforço das capacidades institucionais locais, sem autonomia económica real, este modelo corre o risco de se transformar numa dependência “verde” – mais sofisticada, mais técnica, mas igualmente limitadora da capacidade do país de decidir o seu futuro.
O verdadeiro valor deste mecanismo dependerá da capacidade do país em transformar financiamento externo em soberania interna, transição energética em justiça social e investimento climático em bem-estar coletivo, não apenas para alguns.
A questão central permanece em aberto: estamos perante uma ferramenta de emancipação ou apenas de uma nova forma de gerir a mesma dependência de sempre? A resposta não está ainda escrita. Depende das escolhas que se fizerem nos próximos anos – e de quem terá o poder para fazer essas escolhas.